ACTO ADMINISTRATIVO. Irretroactividad. Fundamento. Principios fundamentales del or- d) Por ende, la Instrucción debía proseguir con el trámite sumarial.

ACTO ADMINISTRATIVO. Irretroactividad. Fundamento. Principios fundamentales del or- d) Por ende, la Instrucción debía proseguir con el trámite sumarial.

denamiento jurídico. Constitución Nacional. Estabilidad y seguridad de los derechos. Re-

18.2. Este dictamen fue compartido por la Gerencia de Asuntos Legales del CONICET (v. fs. 309). troactividad. Carácter excepcional.

Corresponde rechazar el recurso jerárquico directo interpuesto por una firma contra la 19. Posteriormente, prestaron declaración en autos, en los términos del artículo 62 del RIA, la

licenciada Q. (el 29-10-14; v. fs. 312/313), el señor G. M. (el 1-12-14; v. fs. 316/317) y la licenciada Resolución del Ministerio de Desarrollo Social que rechazó su impugnación y desestimó

G. d. V. F. (el 10-3-15; v. fs. 323/324).

su oferta, toda vez que el proveedor en cuestión se encontraba suspendido para contratar

con el Estado Nacional por el término de seis meses (art. 131, inc. b) apartado 2 del Régi-

men de Contrataciones de la Administración, Decreto N.º 1023/01). La retroactividad de una 20.1. El 6 de mayo de 2015 se designó a una nueva Instructora Sumariante (v. fs. 326/327), quien,

Disposición de la Oficina nacional de Contrataciones disponiendo la suspensión de una el 19 de mayo de 2015, a fojas 331/337, emitió -presuntamente, porque no está firmado- el Informe

sanción, lesionaría los derechos adquiridos por los restantes oferentes y adjudicatarios, al del artículo 108 del RIA, en el que se lee que:

ser conculcado el principio de igualdad de tratamiento, habida cuenta de que en la etapa

a) El hecho que había motivado la conducta reprochable de la licenciada Q. –el pago indebido de de evaluación la recurrente se encontraba sancionada.

haberes a la señora P.- había concluido en diciembre de 2001, y la Resolución del Directorio del

En virtud de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley N.º 19.549 se interpreta que el principio CONICET N.° 433, por la que se había ordenado la ampliación del objeto del sumario, databa del

general es la irretroactividad del acto administrativo, asumiendo un carácter excepcional 3 de marzo de 2006.

la aplicación retroactiva del acto y bajo el cumplimiento de determinadas situaciones jurí-

b) Por ello, y en atención a los plazos de prescripción previstos en el artículo 37 de la Ley Marco dicas.

de Regulación de Empleo Público Nacional, la potestad sancionatoria de la Administración había

prescripto, razón por la cual debía clausurarse el sumario sin endilgarle responsabilidad discipli- El principio de irretroactividad de los actos administrativos constituye uno de los principios

naria a agente alguno.

fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico. La excepcionalidad debe resultar de una

declaración o de alguna otra forma inequívoca, toda vez que la regla es la irretroactividad

20.2. El artículo 137 de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional dispone que: (v. Dictámenes 241:79).

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Segunda Sección

BOLETIN OFICIAL Nº 33.356

El efecto normal de un acto administrativo nace para el futuro a partir de su notificación vá- la eventual suspensión de la sanción impuesta corresponde a la misma autoridad que la impuso,

lida. Pero hay diversos supuestos en que puede válidamente producir efectos retroactivos. a la vez que destacó que el acto administrativo goza de presunción de legitimidad y su fuerza

Ello puede ocurrir por texto expreso del acto, cuando favorece al particular, no se lesionan ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios e impide que

derechos de terceros y hay sustento fáctico suficiente para dar validez en el pasado a lo los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos (v. fs. 670/671).

que el acto resuelve (v. Dictámenes 283:404).

7. En una nueva intervención, la Dirección de Asuntos Legales de la Dirección General de Asuntos

La Constitución Nacional da sustento a la irretroactividad del acto administrativo, por me- Jurídicos del Ministerio de Desarrollo Social reiteró los argumentos expuestos y entendió que

dio de sus proporciones intrínsecas y del sentido teleológico de su ser. Es fundamento de correspondía rechazar la impugnación efectuada por la firma Alimentos Generales S.A. contra el

razón jurídica que toda regla de conducta dispone para el futuro, salvo que la excepción Dictamen de Evaluación N.° 310/14 (v. fs. 673/674).

haya sido expresamente contemplada. La ley, el contrato, la sentencia, los actos admi-

nistrativos, los actos jurídicos en general, rigen para el futuro y remiten las situaciones 8. Mediante una nota dirigida a la Dirección de Patrimonio y Suministros del referido Ministerio, la

pasadas y sus manifestaciones al régimen vigente en su momento.

empresa en cuestión dio cuenta de la existencia de una resolución favorable a la medida cautelar

peticionada, por lo que solicitó que se resuelva la impugnación al dictamen de evaluación, se

El fundamento de la irretroactividad del acto jurídico no radica directamente en el artículo declare admisible su oferta y se dicte, en consecuencia, el acto administrativo de adjudicación (v.

3.° del Código. Civil, sino que es un principio de sana lógica jurídica que toma en cuenta la fs. 696/704).

conveniencia de respetar la estabilidad y seguridad de los derechos. Atañe, por lo tanto, al

equilibrio de las relaciones entre el particular y la Administración. Esas razones jurídicas Acompañó, en tal sentido, una copia certificada de la Disposición de la Oficina Nacional de Con-

conllevan el afianzamiento de la seguridad jurídica, mediante un cierto grado de previsibili- trataciones N.° 68 del 26 de agosto de 2014 por la cual se resolvió suspender los efectos de la

dad en las relaciones sociales y transacciones jurídicas basado en el conocimiento de que Disposición N.° 36 emitida por esa Oficina el 30 de mayo de 2014, en los términos del artículo

ellas se rigen por sus propias normas en función de su contemporaneidad. En síntesis, la 12 de la Ley N.° 19.549 (B.O. 27-4-72) a los fines de evitar perjuicios graves al interesado, hasta

retroactividad es excepcional y debe surgir de forma expresa en el acto.

tanto se resuelva el recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio interpuesto contra dicha

disposición.

Dictamen 335/15, 4 de diciembre de 2015. Expte. PTN N.º S04:0038584/15. Ministerio de

Desarrollo Social (Dictámenes 295:323).

9. Peticionada nuevamente la opinión de la Dirección de Asuntos Legales de la Dirección Gene-

ral de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Desarrollo Social ésta remarcó que de acuerdo a lo

Expte. PTN N.° S04:0038584/15 dispuesto por el artículo 133 del Anexo del Decreto N.° 893/12 una vez aplicada una sanción a

N.° original 5679/14 un proveedor no podrán adjudicársele nuevos contratos desde el inicio de su vigencia hasta la

MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL extinción de aquélla (v. fs. 713/714).

BUENOS AIRES, 04 de diciembre de 2015. Así pues, expresó, que de una interpretación ajustada al espíritu de la norma citada, cabe conside-

rar que ella busca evitar la adjudicación de nuevos contratos a favor de proveedores sancionados.

SEÑOR SUBSECRETARIO TÉCNICO

DE LA SECRETARÍA LEGAL Y TÉCNICA

Destacó, además, que el artículo 84 inciso f) del cuerpo normativo mencionado establece que

DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN:

será causal de desestimación no subsanable la oferta formulada por personas que tuvieran una

sanción vigente de suspensión o inhabilitación para contratar con la Administración Nacional al

Se solicita la intervención de esta Procuración del Tesoro de la Nación con relación al proyecto de momento de la apertura de las ofertas o en la etapa de evaluación de aquéllas o en la adjudicación.

decreto (Provisorio N.° 565/15) por el cual se desestima el recurso jerárquico directo interpuesto

por la firma Alimentos Generales Sociedad Anónima contra la Resolución del Ministerio de Desa- En ese entendimiento, si bien la sanción de apercibimiento y suspensión aplicada a la firma Ali-

rrollo Social N.° 2451 del 26 de septiembre de 2014.

mentos Generales S.A. no se encontraba vigente en el momento de la apertura de las ofertas, y

aún no se había dictado el acto de adjudicación, lo cierto es que lo estuvo durante la etapa de

- I –

evaluación de ofertas que se extendió desde el momento en que el expediente fue remitido a la

Comisión Evaluadora hasta la notificación del dictamen de evaluación, es decir desde el 21 de

ANTECEDENTES DE HECHO

mayo de 2014 hasta el 23 de julio de 2014.

1. A través de la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N.° 701 del 7 de abril de 2014 se En consecuencia, consideró que la oferta presentada por Alimentos Generales S.A. correspondía

autorizó el llamado a Licitación Pública, enmarcada en los alcances de los artículos 24, 25 y 26 que fuera desestimada.

inciso a) apartado 1 del Decreto N.° 1023/01 (B.O. 16-8-01), reglamentado por los artículos 15,

34 inciso c) y 35 del Anexo del Decreto N.° 893/12 (B.O. 14-6-12), tendiente a adquirir alimentos

Finalmente, agregó que si bien la Oficina Nacional de Contrataciones dispuso la suspensión de la

no perecederos, indispensables para satisfacer las demandas de personas en situación de vul-

sanción, los efectos jurídicos de tal medida lo son para el futuro.

nerabilidad social, solicitados por la Subsecretaría de Políticas Alimentarias de la Secretaría de

Economía Social de dicho Ministerio, en el marco del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (v.

10. Por medio de la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N.° 2451/14 se rechazó la impug-

copia fiel a fs. 54/56).

nación efectuada por la firma Alimentos Generales S.A. en base a las argumentaciones expuestas

y se desestimó su oferta (v. copia fiel a fs. 745/754).

Asimismo, se aprobó el Pliego de Bases y Condiciones Particulares, agregado también en copia

fiel a fojas 57/64.

11. Contra la citada Resolución, la firma Alimentos Generales S.A. interpuso un recurso jerárquico

directo, en el que luego de relatar las circunstancias que dieron motivo a la sanción en cuestión y

2. El 16 de mayo de 2014 se procedió a la apertura de los sobres que contenían las diversas pro-

a los hechos en los que se funda la desestimación de su oferta, destacó –en lo que aquí interesa-

puestas, entre ellas la correspondiente a la firma Alimentos Generales S.A. (v. fs. 106 y 204/221).

que por aplicación del artículo 13 de la Ley N.° 19.549 la suspensión de la sanción impuesta tenía

efecto retroactivo, de la que devine improcedente la desestimación efectuada (v. fs. 867/873).

En lo que aquí interesa, la mencionada firma acompañó una constancia de incorporación al Siste-

ma de Información de Proveedores (en adelante, SIPRO) del 15 de mayo de 2014 de la cual surge

En tal sentido recordó que la citada norma prevé que el acto administrativo podrá tener efectos su estado de Incorporado (v. fs. 207), coincidente con la que obtuviera el Área de Compras del

retroactivos siempre que no se lesionaren derechos adquiridos cuando se dictare en sustitución Ministerio de Desarrollo Social el 16 de mayo de 2014 (v. fs. 437).

de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.

3. En oportunidad de realizar la evaluación de las ofertas correspondientes, el Área de Compras

Reclamó, en consecuencia, la revocación del acto recurrido, haciendo reserva de accionar ante la del Ministerio de Desarrollo Social realizó, el 3 de julio de 2014, una nueva consulta al SIPRO la que

justicia competente por los daños y perjuicios que se le ocasiona y realizar la denuncia penal por arrojó como resultado que la empresa Alimentos Generales S.A. se encontraba suspendida por

incumplimiento de los deberes de funcionario público haciendo patrimonialmente responsable a seis meses, desde el 25 de junio de 2014 al 25 de diciembre de 2014, conforme a la Disposición de

todas las personas físicas involucradas en virtud de lo normado por el artículo 130 de la Ley N.° la Oficina Nacional de Contrataciones N.° 36/14 (v. fs. 599/600 y 900/905).

24.156 (B.O. 29-10-92).

4. Mediante el Dictamen de Evaluación N.° 310/14 se aconsejó desestimar la oferta de Alimentos

Generales S.A. Por haber sido suspendida en la Oficina Nacional de Contrataciones, según consta 12. La Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Desarrollo Social entendió que el

carácter retroactivo del acto administrativo no es la regla general aplicable, puesto que la norma en el sitio de Información del Sistema de Proveedores del Estado, conforme surge del artículo 133

en cuestión utiliza el término podrá para limitar tales efectos a aquellos supuestos expresamente del Anexo al Decreto N.° 893/2012 (fs. 614).

señalados (v. fs. 875/877).

5. A fojas 1/4 del Expediente N.° E-61066-2014 del Ministerio de Desarrollo Social, agregado a fojas

654, la firma Alimentos Generales S.A. impugnó el mencionado dictamen de evaluación.

Destacó que la Disposición de la Oficina Nacional de Contrataciones N.° 68/14, si bien no se ha

dictado en sustitución de un acto revocado, favorece a la firma Alimentos Generales S.A. por

cuanto suspende los efectos de la Disposición de la Oficina Nacional de Contrataciones N.° 36/14, Detalló las razones por las cuales fue sancionada y manifestó haber interpuesto un recurso de

en los términos del artículo 12 de la Ley N.° 19.549. reconsideración con jerárquico en subsidio contra la Resolución de la Oficina Nacional de Contra-

taciones que le impusiera la sanción en cuestión.

No obstante ello, remarcó que el carácter retroactivo del acto administrativo sólo resulta proce-

Asimismo, indicó que interpuso una medida cautelar con el objeto de suspender los efectos de dente … siempre que no se lesionaren derechos adquiridos.

dicha sanción.

En tal sentido, destacó que la aplicación retroactiva de la Disposición de la Oficina Nacional de

Por último, solicitó que a fin de evitar la desestimación de la oferta se realice una expresa consulta Contrataciones N.° 68/14 lesiona los derechos adquiridos por el resto de los oferentes de la lici-

a la Oficina Nacional de Contrataciones sobre el particular.

tación pública bajo análisis, quienes verían afectado su derecho a la igualdad, consagrado en el

artículo 3° del Decreto N.° 1023/01, es decir, al respecto estricto de los principios y normas que

rigen el accionar de la Administración, específicamente aquélla que refiere a la inhabilidad de las 6. A fojas 656, se agregó una copia certificada del Expediente N.° E-49132-2014 del Ministerio de

personas que tuvieran una sanción vigente al momento de la apertura de las ofertas o en la etapa Desarrollo Social, en el cual consta:

de evaluación o en la adjudicación.

a) La presentación realizada ante el Secretario de Coordinación y Monitoreo Institucional de dicho

Ministerio a través de la cual la firma Alimentos Generales S.A. solicitó que se deje sin efecto la Por ello, concluyó que corresponde rechazar el recurso jerárquico directo interpuesto por Alimen-

sanción de suspensión en atención a la interposición del recurso y de la medida cautelar (v. fs. tos Generales S.A. contra la Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N.° 2451/14.

657/658);

13. Por su parte, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Subsecretaría de Asuntos Legales

b) La solicitud de una medida cautelar administrativa interpuesta ante la Oficina Nacional de Con- de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación destacó que en oportunidad de

trataciones de la Subsecretaría de Tecnologías de Gestión de la ex Secretaría de Gabinete y Coor- emitirse el dictamen de evaluación se encontraban vigentes dos sanciones aplicadas a la empresa

dinación Administrativa (actual Secretaría de Gabinete) de la Jefatura de Gabinete de Ministros (v. Alimentos Generales S.A.: una sanción de apercibimiento y una sanción de suspensión para con-

fs 659/669);

tratar con el Estado Nacional por el plazo de seis meses (v. fs. 932/941).

c) El dictamen de la Dirección de Asuntos Legales de la Dirección General de Asuntos Jurídicos Remarcó que del texto del artículo 84 del Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Admi-

del Ministerio de Desarrollo Social a través del cual consideró que la competencia para resolver nistración Nacional, aprobado por el Decreto N.° 893/12 se advierte que la norma establece tres

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etapas diferenciadas (apertura de ofertas, evaluación de ofertas y adjudicación) durante las cuales, Jurisprudencia 199, N.° 3, pág. 23), asumiendo un carácter excepcional la aplicación retroactiva del

de hallarse vigente la sanción, será causal de desestimación de la oferta.

acto y bajo el cumplimiento de determinadas situaciones jurídicas.

Por otra parte, citó doctrina de este Organismo Asesor y concluyó que toda vez que la Disposición En tal sentido, esta Procuración del Tesoro ha expresado que el principio de irretroactividad de los

de la Oficina Nacional de Contrataciones N.° 68/14 no otorgó a dicho acto efectos retroactivos en actos administrativos constituye uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento ju-

forma expresa, aquélla habría comenzado a regir a partir de su notificación al interesado (v. art. 11 rídico. La … excepcionalidad debe resultar de una declaración o de alguna otra forma inequívoca,

de la Ley N.° 19.549).

toda vez que la regla es la irretroactividad (Dictámenes 241:79).

En la misma línea de pensamiento, este Organismo Asesor ha manifestado que El efecto normal Asimismo, compartió el criterio del servicio jurídico del Ministerio de origen en el sentido de que los

oferentes de un procedimiento contractual tienen derecho a la regularidad del desarrollo de todo el de un acto administrativo nace para el futuro a partir de su notificación válida. Pero hay diversos

procedimiento de selección, por lo que de aplicarse en forma retroactiva la mentada Disposición supuestos en que puede válidamente producir efectos retroactivos. Ello puede ocurrir por texto

se estarían lesionando los derechos adquiridos de aquéllos, habida cuenta de que en la etapa de expreso del acto, cuando favorece al particular, no se lesionan derechos de terceros y hay sustento

evaluación de las ofertas se encontraban vigentes dos sanciones aplicadas a la recurrente. Así, fáctico suficiente para dar validez en el pasado a lo que el acto resuelve (Dictámenes 283:404).

los restantes oferentes verían afectado su derecho a la igualdad de tratamiento consagrado en el

Asimismo, como lo recordó la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Subsecretaría de artículo 3.° inciso f) del Decreto N.° 1023/01 y sus modificatorios.

Asuntos Legales de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, Tomás Hutchinson

Finalmente remarcó que, en esta instancia recursiva, la causante no aportó elementos de juicio ha señalado que La Constitución Nacional da sustento a la irretroactividad del acto administrativo,

ni amplió los argumentos planteados en autos que importen una modificación del temperamento por medio de sus proporciones intrínsecas y del sentido teleológico de su ser.

adoptado oportunamente a través del acto atacado, el cual por otra parte cumple con la totalidad

Es fundamento de razón jurídica que toda regla de conducta dispone para el futuro, salvo que la de los recaudos exigidos para los actos de tal naturaleza, no sólo por estar debidamente motivado

y poseer un adecuado sustento en los hechos y el Derecho que le sirvieron de causa, sino porque excepción haya sido expresamente contemplada. La ley, el contrato, la sentencia, los actos admi-

también previo a su emisión se habían cumplido los procedimientos esenciales y sustanciales nistrativos, los actos jurídicos en general, rigen para el futuro y remiten las situaciones pasadas y

inherentes a aquél.

sus manifestaciones al régimen vigente en su momento (en esp. fs. 938 vta./939).

El fundamento no radica directamente en el artículo 3° del Cód. Civil, sino que es un principio de En mérito de lo expuesto, consideró que correspondía el rechazo del recurso jerárquico directo

sana lógica jurídica que toma en cuenta la conveniencia de respetar la estabilidad y seguridad de interpuesto por la firma Alimentos Generales S.A.

los derechos. Atañe, por lo tanto, al equilibrio de las relaciones entre el particular y la Administra-

14. En este estado, se remitieron las actuaciones a esta Casa, con un proyecto de decreto a través ción.

del cual se rechaza el mencionado recurso jerárquico (v. fs. 942 y 943/949).

Esas razones jurídicas conllevan el afianzamiento de la seguridad jurídica, mediante un cierto gra-

do de previsibilidad en las relaciones sociales y transacciones jurídicas basado en el conocimiento - II -

de que ellas se rigen por sus propias normas en función de su contemporaneidad.

ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN

En síntesis, la retroactividad es excepcional y –en casos como el que se analiza en estas actua-

ciones- debe surgir de forma expresa en el acto, lo que no se refleja en la citada Disposición de la 1. Cabe puntualizar, preliminarmente, las normas del Régimen de Contrataciones de la Administra-

Oficina Nacional de Contrataciones N.° 68/14. ción Nacional que se encuentran involucradas en el caso.

Además, no debe violentar derechos adquiridos, por lo que, en criterio coincidente con los ser- 1.1. El mencionado régimen, aprobado por el Decreto N.° 1023/01, dispone en su artículo 28 que

vicios jurídicos permanentes preopinantes, en la especie la retroactividad de la Disposición en No podrán contratar con la Administración Nacional:

cuestión lesionaría los derechos adquiridos por los restantes oferentes y adjudicatarios, al ser

conculcado el principio de igualdad de tratamiento -v. art. 3.° inc. f) del Dto. N.° 1023/01-, habida a) las personas físicas o jurídicas que se encontraren sancionadas en virtud de las disposiciones

cuenta de que en la etapa de evaluación la recurrente se encontraba sancionada. previstas en los apartados 2 y 3 del inciso b) del artículo 29…

- III –

1.2. Los referidos apartados del artículo 29 establecen, respectivamente, la sanción de suspensión

e inhabilitación de la que pueden ser pasibles los oferentes o cocontratantes en los supuestos de

CONCLUSIÓN

incumplimiento de sus obligaciones.

En virtud de lo expuesto, considero que corresponde rechazar el recurso jerárquico directo in-

1.3. Por su parte, el Reglamento del mencionado Régimen de Contrataciones de la Administración

terpuesto por la firma Alimentos Generales S.A. contra la Resolución del Ministerio de Desarrollo

Nacional, aprobado por el Decreto N.° 893/12, determina que las sanciones serán aplicadas por la

Social N.° 2451 del 26 de septiembre de 2014.

Oficina Nacional de Contrataciones (v. art. 132).

DICTAMEN N.° 335

1.4. En el supuesto de suspensiones, Los plazos comenzarán a computarse a partir del día en que

se carguen las respectivas suspensiones en el Sistema de Información de Proveedores -art. 131

JAVIER PARGAMENT

inc. b) in fine-.

Subprocurador del Tesoro de la Nación

1.5. Una vez aplicada una sanción, al proveedor sancionado … no podrán adjudicársele nuevos

e. 13/04/2016 N° 19417/16 v. 13/04/2016

contratos desde el inicio de la vigencia de la sanción y hasta la extinción de aquélla (art. 133).